Правовой словарь: Федеративное государство

А Б В Г Д Е Ж З И К Л М Н О П Р С Т У Ф Х Ц Ч Ш Э Ю Я

ФЕДЕРАТИВНОЕ ГОСУДАРСТВО (лат. foederatio — союз, объединение) (см.: Федерализм) — сложное образование, имеющее в своем составе административно-территориальные или национальные образования — члены (субъекты) федерации, обладающие значительной степенью самостоятельности (штаты — в США, земли — в ФРГ, республики, области, края, автономные округа и область, города федерального значения в России) или даже суверенитетом (кантоны — в Швейцарии, республики — в России). Наряду с высшими органами государственной власти федерации субъекты федерации образуют самостоятельные органы государственной власти. Для защиты и представления интересов субъектов федерации на общегосударственном уровне создаются двухпалатные парламенты (США, Швейцария, Россия). В федерации существует двойная система законодательства — федеративное и законодательство субъектов федерации. Бытует распространенное заблуждение, что унитарные государства — мононациональные, а федеративные — многонациональные. В действительности это не так. Болгария — многонациональное унитарное государство, а США — мононациональное федеративное. В основе различия между унитарными и федеративными государствами лежит форма деления территорий и система организации органов государственной власти. Вместе с тем национальный состав населения оказывает определенное влияние на форму государственного устройства, поскольку можно выделить административные федерации (например, США, ФРГ, Мексика, Бразилия и др.), национальные федерации (например, бывшее СССР, Чехословакия и др.), а также смешанные {административно-национальные), например, Российская Федерация. Различие между ними состоит в том, что в административных федерациях в основу деления территории положены объективные критерии: рельеф местности, климатические условия, размещение полезных ископаемых, плотность населения, сложившиеся хозяйственно-экономические связи, исторические традиции и т.д. А в национальных федерациях в основу территориального деления положен субъективный фактор — национальный состав населения. Поэтому национальные федерации оказались непрочными формами государственного устройства.

Исходя из данной классификации типов федерации, Россия в соответствии с Конституцией России (ст. 5 и 11) относится к числу федераций смешанного типа (территориальной и национальной), поскольку основа ее федеративного устройства заложена Конституцией, но отдельные вопросы разграничения вопросов ведения между центральными и региональными органами государственной власти могут решаться на основании Федеративного и иных договоров.

Существуют и другие типы федерации: централизованные и нецентрализованные. Объем прав по вертикали распределяется в федеративном государстве на основе одного из двух принципов — субсидиарности (например, США, Швейцария, Канада) или централизации (например, Индия) либо на основе их сочетания. Отсюда в зависимости от выбора принципа распределения объема прав можно говорить о нецентрализованной или централизованной модели федерализма.

Синонимом понятия «федеративное государство» является термин «федерация».

Федерация — это добровольное объединение двух и более суверенных государств, делегирующих такому объединению значительную часть своих суверенных прав. При этом часть классиков федерализма (Г. Еллинек, П. Лаванд, В. Уиуллоуби) исходила из того, что суверенитетом обладает только федерация в целом, другие (М Зайдель, Д. Кальхаун) считали, что, наоборот, суверенитет принадлежит составным частям федерации, особенно в тех случаях, когда субъекты федерации наделялись конституционным правом свободного выхода из союза. Итак, под федерацией понимается сложное государство, составными частями которого являются государства-члены или государственные (государствоподобные) образования, называемые штатами (в США и Индии), землями (в Австрии), провинциями (в Аргентине и Пакистане). Они рассматриваются как субъекты федерации и занимают всю или почти всю территорию государства. Б некоторых федерациях наряду с субъектами есть и несубъекты: федеральные территории, федеральные округа, федеральные владения и др. Несубъекты федерации имеют иной правовой статус по сравнению с субъектами. Впрочем, как справедливо отмечает В.Е. Чиркин, иногда в реальной жизни некоторые черты федерализма и унитаризма бывают соединены.

Основные признаки федерации:

территория федерации состоит из территории ее субъектов;
верховная законодательная, исполнительная и судебная власть принадлежит федеральным государственным органам;
компетенция между субъектами федерации и самой федерацией разграничивается союзной конституцией;
субъекты федерации имеют свои конституционные, высшие законодательные, исполнительные и судебные органы;
две системы суда (федеральная и региональная);
двухканальная система налогов (федеральная и региональная) и т.п.

Классификация основных моделей (типов) федерации:

по способу создания:
- договорные федерации возникают в основном «снизу» на основе соглашения (договора, учредительного пакта), заключаемого между самостоятельными государствами или государствоподобными образованиями. Такое соглашение может быть заключено сразу между всеми объединяющимися государствами, а затем в федерацию вступают другие возникающие государственные образования. Так, например, шло развитие созданного в 1922 г. СССР и образованных в 1787 г. США. Договор может заключаться и между отдельными государственными образованиями, без какого-либо акта общею характера;
- конституционные федерации создаются в основном «сверху», иногда под внешним давлением, в результате актов государственной власти. Они учреждаются обычно путем принятия конституции или поправок к ней. Например, после Октябрьской революции 1917 г. в России актами центральной власти (декретами) была создана федерация, в итоге закрепленная в Конституции 1918г. Какого-либо общего соглашения автономий о создании федеративного государства не заключалось, не было соглашений с областями и краями, которые до 1992 г. (заключение Федеративного договора) рассматривались не в качестве субъектов федерации, а были административно-территориальными единицами;
- договорно-конституционные федерации сочетают в себе признаки договорных и конституционных федераций. Современная Российская Федерация является договорно-конституционной. В 1992 г. были заключены три федеративных договора о разграничении предметов ведения между Федерацией и республиками в составе Российской Федерации; между Федерацией и краями, областями, городами Москвой и Санкт-Петербургом; между Федерацией и автономной областью и автономными округами;
по способу взаимоотношений федерации и ее субъектов:
- федерации на основе союза (по воле штатов и кантонов были созданы федерации в США и Швейцарии; именно такой федерацией являлся бывший СССР) характеризуются договорным характером их происхождения (создаются «снизу», на основе волеизъявления объединяющихся государств или государственных образований). Сейчас таких федераций «в чистых формах» в мире не существует;
- федерации на основе автономии (Индия);
по способу распределения и осуществления властных полномочий:
- централизованные федерации (Пакистан, Венесуэла, Мексика) характеризуются созданием политического механизма, ограничивающего региональную власть;
- относительно децентрализованные федерации (США, Германия, Австрия). Их субъекты владеют значительным объемом полномочий в политической, экономической и социальной сферах;
по принципу симметрии:
- симметричные федерации обычно возникают «снизу», на основе союза государств или государственных образований. Но это вовсе не обязательно. Чехословацкая федерация, существовавшая до 1993 г., была создана путем изменения Конституции в 1968 г. (до этого в Чехословакии существовала асимметричная федерация, созданная на основе договора 1964 г.). Танзания является крайне асимметричной федерацией. Швейцария, возникшая в 1291 г. на основе союза трех горных кантонов, сначала была симметричной, но затем в ней появились полукантоны, преобразовывавшиеся в кантоны;
- асимметричные федерации имеют три разновидности:
  - Первая асимметричная модель характеризуется тем, что наряду с субъектами федерации, которые равноправны, в ее состав входят другие территориальные образования: федеральные территории, федеральные округа, федеральные владения.
  - Вторая асимметричная модель включает только субъекты, но они различны, и в данном случае других территориальных образований нет. Близка к такой модели Швейцария, включающая 23 кантона, но три из них делятся еще на полукантоны. Наиболее типичной формой такой модели является Россия.
  - Третья асимметричная модель — «скрытая асимметрия». Такая федерация может состоять только из однопорядковых субъектов, имеющих одинаковые названия, но они равны не во всех отношениях. Выше уже говорилось о неравном представительстве субъектов федерации в парламентах Германии и ОАЭ. Разделение федерации на симметричные и асимметричные не имеет абсолютного характера. Абсолютно симметричных федераций с юридической точки зрения, не говоря уже о фактической роли их различных субъектов, не существует. Даже там, где в федерации есть только одна категория составных частей (например, земли в Австрии и Германии, эмираты в ОАЭ), присутствуют некоторые элементы асимметрии. В России есть только субъекты, нет территорий, нет даже особого федерального (столичного) округа.

Исходя из сущности современных федераций ученые выделяют следующие исторические типы федераций:

«западноевропейский» тип (Германия, Австрия, Бельгия, Швейцария) — это старые западноевропейские демократии, связанные (Бельгия, Швейцария) или не связанные с национальной структурой расселения, с длительными традициями самоуправления или независимой государственности составных частей, устойчивым соотношением между политической и этнической идентичностью;
«североамериканский» тип (США, Канада, Австралия) — это старые англоязычные «переселенческие» федерации, созданные «снизу» в ходе строительства либеральной демократии, мало связанные с этническими и иными социальными различиями, с устойчивой политической идентичностью, высокой децентрализацией государственной власти;
«латиноамериканский» тип (Мексика, Аргентина, Венесуэла, Бразилия) — старые «переселенческие» федерации, созданные «сверху» в результате распада испанской и португальской империй из частей их колоний, не связанные с этническими различиями, асимметричные, с большим числом субъектов и высокой централизацией государственной власти, сочетающейся с развитыми институтами самоуправления в субъектах;
«островной» тип (Федеративные Штаты Микронезии, Коморские острова) — молодые островные федерации, созданные в результате распада колониальных империй, асимметричные и слабоинтегрированные;
«афро-азиатский» тип (Индия, Малайзия, ОАЭ, ЮАР) — молодые, но устойчивые централизованные федерации, созданные «сверху» на базе компромисса между элитами существовавших прежде федеральных государств или национальными элитами регионов, ставших субъектами федерации, высокоасимметричные, с сильными различиями в потенциале регионов, как правило, с сохранением существенных элементов авторитарного правления в центре и на местах;
«нигерийский» тип (Нигерия, Пакистан, Эфиопия) — молодые высокоцентрализованные федерации с неустойчивыми авторитарными режимами, возникшие в результате деколонизации, в которых принципы федеративного устройства использованы центральными властями как средство сохранения единства разнородных в этническом, социальном и экономическом отношении регионов, асимметричные, со слабыми и формальными институтами самоуправления на местах, узаконенным частым вмешательством центра в дела регионов, вплоть до коренной перекройки границ между ними.

В отечественной юридической науке появились исследования, подвергающие критике сам подход к выделению различных моделей федерализма и их типологизации. По мнению Л.M. Карапетяна, Б.Б. Задарновского, единственной «моделью» федерализма является федерализм, и в этой связи можно лишь говорить об особенностях федераций, но никак не федерализма. С таким подходом не согласна И.А. Конюхова, по мнению которой, отказ от исследования федерализма на основе идентификации его особенностей и выделения различных моделей, характеризующих специфику систем разделения государственной власти по вертикали, степень развития демократии и эффективность федеративного устройства, едва ли оправдан. Подобную точку зрения высказывает и В.Е. Чиркин, по мнению которого, нельзя отрицать многообразие моделей федерализма. Более того, такой научный «аскетизм» может снизить практическую значимость научных исследований, посвященных данной проблематике.